Lo Malo, Lo Bueno y Lo Feo: Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo
Documento de Trabajo -- México, D.F. 17 de octubre de 2008.
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
Cerrada de Alberto Zamora No. 21, Col. Villa Coyoacán, Del. Coyoacán, México D.F., 04000
Teléfono/Fax: (+52 55) 5554 3001, ext. 140 (fax)
Contacto: Jorge Romero, Director Ejecutivo -- jorge@fundar.org.mx
José María Marín, Investigador -- jose@fundar.org.mx
www.fundar.org.mx
RESUMEN EJECUTIVO
Reconociendo el efecto devastador que puede tener la crisis mundial en la economía de los hogares mexicanos, el Ejecutivo Federal propuso un plan para mitigar el efecto. El programa propone, a través de endeudamiento, mantener en sus niveles originales el gasto programable en el presupuesto al igual que aumentar el gasto en infraestructura. Este documento presenta un análisis de lo malo, lo bueno y lo feo del plan.
En lo malo se presenta un resumen de la crisis y su efecto en las finanzas públicas. Se basa en las nuevas estimaciones del Ejecutivo Federal donde se espera una desaceleración económica y una menor recaudación en los ingresos.
En lo bueno del plan se reconoce el esfuerzo del Ejecutivo para enfrentar la crisis y las acciones propuestas para aminorar el efecto de la misma en las y los mexicanos.
Lo feo del plan resalta las provisiones oportunistas que son agregadas al plan con el fin de empujar su agenda. De esta manera se evidencia la estrategia del gobierno que socava el poder de contrapeso del Legislativo obligándolo a tomar una decisión apresurada y se vociferan preguntas sobre el tiempo y forma de estas propuestas.
|
Introducción
A causa de los recientes acontecimientos en la economía mundial, particularmente la crisis financiera, los criterios macroeconómicos utilizados en el Paquete Económico 2009 tuvieron que ser revisados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ya que éstos estaban subestimados. Esta revisión de los supuestos macroeconómicos resultó en una nueva estimación de los ingresos que el gobierno espera recaudar durante el próximo año, lo que implica un cambio también en el nivel de gasto si es que no se toman medidas para mitigar este impacto.
A continuación presentaremos un análisis del Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo, el cual fue presentado por el Presidente Calderón, para hacer frente a la disminución en la actividad económica que se prevé a causa de la crisis mundial.
Lo Malo
El Marco Macroeconómico: Desaceleramiento Económico
Debido al debilitamiento de los intermediarios financieros de los Estados Unidos de América y de varios otros países desarrollados, se espera que estos países experimenten una desaceleración en su economía. Esta desaceleración tendrá repercusiones en la economía Mexicana, causando un menor crecimiento económico debido a varias causas. En primer lugar, se está observando una disminución en las remesas provenientes del extranjero, particularmente de EEUU, lo que causará que las personas receptoras de estos recursos cuenten con un menor ingreso, disminuyendo el dinero disponible para las necesidades básicas de las familias. En segundo lugar, se podrá esperar una disminución en las exportaciones mexicanas al exterior a causa de una menor demanda mundial. De igual manera que las remesas, esto disminuirá el consumo dentro del país, ocasionando una desaceleración en el crecimiento para 2009 obligando a compañías a despedir empleados. Esto podría ocasionar que muchas familias se unan a las estadísticas de pobreza. También se verán disminuciones en inversión extranjera directa y en la industria del turismo.
Como resultado de todos estos efectos, se espera que el Gobierno Federal recaude menos recursos provenientes de fuentes no petroleras disponibles para el presupuesto de 2009. El gobierno de Calderón estima que la economía crecerá a una tasa menor a la establecida en los criterios macroeconómicos presentados en el Paquete Económico. Para el cierre de 2008 se esperaba un crecimiento de 2.4 por ciento mientras que ahora se espera que cierre con un crecimiento de 2.0 por ciento. De tal manera que se espera que el crecimiento económico durante 2009 sea del 1.8 por ciento, mientras que originalmente se había proyectado en 3.0 por ciento. Resultado de este menor crecimiento es que se espera una menor recaudación de ingresos no petroleros, los cuales se estima que disminuyan en 24.1 mil millones de pesos causando que la recaudación de impuestos sea de aproximadamente 1,776.6 mil millones de pesos [1].
Otro factor que afectará de manera importante los ingresos del país es el precio del petróleo. Debido a la desaceleración en la economía mundial, el precio de las materias primas -como es el petróleo- se espera que disminuya. La disminución del precio del petróleo a nivel mundial ha obligado a la SHCP a revisar sus estimaciones disminuyendo el precio a 75 dólares por barril para 2009, cuando inicialmente se había proyectado en 80.30 dólares por barril. El impacto de esta disminución se verá reflejada como una disminución en los ingresos de 3.5 mil millones de pesos, reduciendo los ingresos petroleros a 1,016.4 mil millones de pesos. De acuerdo a las estimaciones hechas por Hacienda, en total, los ingresos totales se verán disminuidos en 27.6 mil millones de pesos [2]; sin embargo, estas cifras están siendo evaluadas por el congreso y se espera que el precio del petróleo baje aún más, lo que significa una menor recaudación en los ingresos.
Según la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría (LFPRH) -ley que establece los lineamientos que rigen el proceso presupuestario- el Gobierno Federal tiene que tener sus finanzas balanceadas, es decir tiene que gastar acorde con sus ingresos sin contratar deuda. En este caso, el gasto se tendría que reducir en 27.6 mil millones de pesos [3]. A pesar de esto, el documento enviado por el Ejecutivo señala que el gasto no programable -los intereses, comisiones, amortizaciones de la deuda y participaciones y estímulos fiscales- aumentará en 100 millones de pesos a causa de dos efectos. Primero, habrá una disminución en las participaciones de las entidades federativas de 3.7 mil millones de pesos por la menor recaudación de ingresos. Esto significa que los estados recibirán menos ingresos para su funcionamiento. En segundo lugar, habrá un aumento de 3.8 mil millones de pesos por el aumento del costo financiero.
Lo Bueno
La Propuesta: Se Mantiene el Gasto Programable y se Invierte en Infraestructura
El Presidente de la República, Felipe Calderón, envió al Congreso una serie de reformas a la LFPRH con el fin de mitigar el efecto de la crisis económica mundial. La propuesta se puede resumir en una palabra: endeudamiento . La clave de estas reformas está en que se pretende eliminar los Proyectos de Inversión Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto (PIDIREGAS), atribuirle esa deuda al presupuesto de PEMEX y responsabilizar a la paraestatal de realizar las amortizaciones de esa deuda. De esta manera se liberarían recursos presupuestarios, que hoy en día se destinan a amortizar el pasivo generado por los PIDIREGAS.
Se estima que esta reforma lograría liberar recursos por 78.3 mil millones de pesos, mayormente provenientes de las amortizaciones de los PIDIREGAS, los cuales "ya resultan innecesarios [4] ". Con estos recursos, el gobierno pretende hacer dos cosas principalmente. En primer lugar, compensar la disminución del gasto programable que no está vinculado a ingresos petroleros [5] por 25.1 mil millones de pesos. Eso quiere decir que el presupuesto de gasto programable -los programas y proyectos de las Secretarías- se mantendrían intactos. Al compensar la disminución en el gasto programable, el gobierno garantiza que el gasto en desarrollo social no será recortado. Este es un punto de suma importancia ya que durante las crisis económicas los más pobres o aquellas personas que se encuentran en el margen de la pobreza son los que más sufren los efectos de la misma.
En segundo lugar, con estos recursos adicionales que está liberando el Gobierno Federal se pretende invertir 53.1 mil millones adicionales en proyectos de infraestructura. Esto es beneficioso ya que significa una inyección a la actividad económica, lo que genera empleo y a la vez es inversión productiva para la economía que se esperaría que rindiera beneficios en el largo plazo. Estos proyectos de infraestructura propuestos se encuentran principalmente vinculados al sector energético, seguridad pública, vivienda, educación, salud, carreteras, entre otros.
Adicionalmente, a esta distribución de los recursos liberados por la exclusión de las amortizaciones de los PIDIREGAS, el gobierno propone utilizar 12 mil millones de pesos para la construcción de una refinería. Este monto provendría del Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos.
Lo Feo
La Propuesta: El Caballito de Troya para la Reforma Energética
Entre lo feo que tiene esta propuesta encontramos dos problemas principalmente. Por un lado, observamos el oportunismo del Ejecutivo para impulsar la reforma energética, la cual no había sido retomada desde que terminaron los debates en el Senado, al agregarle presión al Congreso para aprobar la misma con tal de mitigar los efectos de la crisis. Por otro lado, la solución que propone el Ejecutivo de absorber la deuda los Proyectos de Inversión Diferidos en el Gasto (PIDIREGAS) en este preciso momento nos hace cuestionarnos si ahora es el mejor momento para hacerlo. Esto se debe a que no se especifican cuales serán las repercusiones de este mayor endeudamiento para los próximos años (no sabemos de plazos, tasas, ni condiciones de la deuda) y las generaciones futuras. Esto nos lleva a una serie de preguntas: ¿cómo afectará esta deuda a los presupuestos futuros? ¿Cómo afectará las finanzas públicas en caso de otra eventualidad en el futuro?
Para entender el Programa propuesto por el gobierno, es necesario comprender qué son los PIDIREGAS y cómo funcionan. Estos proyectos surgen a mediados de los años noventa en respuesta a la falta de recursos por parte del Gobierno Federal para financiar proyectos de inversión en el sector energético. El esquema permite tanto a PEMEX, como a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) licitar para que el sector privado construya proyectos de infraestructura y una vez terminado, se lo venda a las paraestatales, donde éstas asumen la deuda del proyecto. El mayor beneficio que traían los PIDIREGAS era que el gobierno no contrataba deuda si no hasta después de que la inversión fuera rentable para que ésta se pagara a si misma. Es decir, "los ingresos que generan cada uno de los proyectos pagan los costos del financiamiento, o sea no hay transferencia de ingresos tributarios para el pago de los mismos. [6]" Además, "...los proyectos [...] sólo son aprobados si demuestran ser auto sustentables, los ingresos que generan deben ser suficientes para cubrir todos los costos [...] y además dar una utilidad. [6] "
Si se asume que los ingresos provenientes de estos proyectos de inversión los recibe la paraestatal responsable, en este caso PEMEX, cabe preguntarse: ¿Por qué se están destinando recursos presupuestarios al pago de estos proyectos si los recursos de la amortización deberían provenir de las propias inversiones?
En realidad, la propuesta se resume en lo siguiente: "La exclusión de la inversión de PEMEX de la meta de balance [financiero] genera un espacio presupuestario por 78.3 mil millones de pesos. [7] " Esto se traduce a que el gobierno elige no contar las inversiones de PIDIREGAS como parte del balance fiscal y de esta manera excluye las amortizaciones del presupuesto. Al excluir a la inversión de PEMEX de la meta de balance presupuestario, el gobierno se puede endeudar nuevamente sin violar la LPRH la cual estipula que deberá tener deuda o déficit cero. Adicionalmente, al atribuirle el pasivo de PIDIREGAS a PEMEX, el Ejecutivo obliga al H. Congreso a aprobar la reforma al sector energético al atar el paquete de crecimiento económico y empleo a la reforma energética. De esta manera, el Ejecutivo socava el poder de contrapeso que debe ejercer el poder Legislativo y se le obliga a tomar una decisión sin la información suficiente para hacer una evaluación pertinente de costo-beneficio.
Cómo resultado de esta propuesta, el gobierno asumirá una deuda mayor a la que tendría que asumir si pidiera un préstamo por los 25.1 mil millones para mantener el nivel de gasto programable, más los 53.1 mil millones para las nuevas inversiones en infraestructura. En un momento en el cual los recursos son escasos, es importante preguntarse: ¿la decisión de asumir la deuda de PIDIREGAS se tomó por que es la opción más beneficiosa o por ser conveniente políticamente?
Conclusión
La perspectiva para la economía Mexicana no es optimista. Desde ahora ya se comenzaron a ver los efectos de la crisis mundial en las remesas y se seguirán viendo éste y otros efectos durante el próximo año. Por este motivo, el gobierno propuso un plan para que el impacto de esta desaceleración económica mundial tenga el menor efecto posible en la vida cotidiana de los ciudadanos.
Hay que aplaudir los esfuerzos que hace el gobierno para mantener el gasto programable en sus niveles originalmente planeados -para 2009 prioriza el gasto en seguridad y desarrollo social. Asimismo, intenta hacer previsiones para aumentar el gasto en infraestructura para emplear una política anti-cíclica creando empleos e incrementando la infraestructura del país; sin embargo, dada la grave situación en la que se encontrará el país durante 2009, el programa del gobierno para impulsar el empleo y crecimiento económico opta por realizar reformas que se centra principalmente en eliminar los Proyectos de Inversión Diferidos en el Registro del Gasto (PIDIREGAS) sin proporcionar información suficiente que justifique esta decisión y tampoco se explican cuáles son los costos en el largo plazo. Tampoco queda claro cómo estas reformas al esquema de inversión de PEMEX ayudarán a sobrellevar la crisis económica. Es necesario que las y los legisladores pidan la información pertinente para tomar una decisión basada en resultados.
[1] Oficio No. SEL/300/4259/08, México D.F., 8 de octubre de 2008.
[2] Oficio No. SEL/300/4259/08, México D.F., 8 de octubre de 2008.
[3] Según las estimaciones e información presentada en la propuesta del ejecutivo al 9 de octubre de 2008.
[4] Comunicado de Prensa 079/2008 "Programa Para Impulsar el Crecimiento y el Empleo" México D.F. Octubre 8, 2008.
[5] El gasto programable vinculado a los ingresos petroleros incluye: Fondo de Estabilización de Fondos Petroleros, Fondo para la Fiscalización Petrolera, entre otros.
[6] Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. "PIDIREGAS 2007-2008", CEFP/083/2007.
[7] Comunicado de Prensa 079/2008 "Programa Para Impulsar el Crecimiento y el Empleo" México D.F. Octubre 8, 2008.
