La Cuenta Pública: ¿pan y circo o rendición de cuentas?

por Haydee Pérez [1]

Hace un par de semanas, los principales diarios del país tuvieron encabezados como el que sigue: “los diputados de oposición rechazaron las cuentas públicas de la administración del ex presidente Vicente Fox correspondientes a 2002 y 2003, por considerar que hubo corrupción, mal uso de recursos públicos y manipulación”.[2]

En ellos se informó un hecho sin precedentes en la historia de nuestro país: el rechazo de las cuentas públicas de un Presidente, por parte de la Cámara de Diputados. A partir de entonces, se ha dicho mucho sobre este asunto. Que la oposición lo utilizó para sacar ventaja del momento pre-electoral y no para transparentar el uso de los recursos durante la gestión de Vicente Fox. O que gracias al ausentismo de la bancada panista, la oposición pudo rechazar las cuentas públicas por una decena de votos.[3]

Estas apreciaciones, sin duda, tienen algo de verdad. Sin embargo, por lo significativo del tema es necesario profundizar más. El presente artículo tiene tres objetivos. El primero, arrojar luz sobre el proceso de fiscalización de los recursos públicos, es decir, la revisión de la Cuenta Pública. El segundo, evidenciar que el marco jurídico dentro del cual se desarrolla esta fundamental tarea de control es limitado, porque carece de incentivos que inhiban las malas prácticas y sanciones que condenen las faltas. Finalmente, se busca poner sobre la mesa las implicaciones que tienen estos hechos para la sociedad.

En este orden, qué es la Cuenta Pública. La Cuenta Pública es el informe de la recaudación, administración y ejercicio de los ingresos y egresos públicos de un ejercicio fiscal que elabora el Ejecutivo. Su importancia radica en que es la única herramienta que le permite a la ciudadanía y al Poder Legislativo corroborar que se hayan ejercido los recursos de una manera adecuada, eficaz y acorde con lo aprobado por las y los diputados.

Ahora bien, ¿cómo se lleva a cabo el proceso de fiscalización de los recursos públicos y qué actores intervienen? Para explicar lo anterior, tomaremos como año base el ejercicio fiscal de 2002. De acuerdo con el marco normativo vigente[4] el procedimiento debería ser el siguiente:

El Ejecutivo Federal tiene la obligación de entregar la Cuenta Pública del año en cuestión (2002) a la Cámara de Diputados el 30 de abril del año siguiente (2003), es decir, cuatro meses después de terminado el ejercicio fiscal. Esta entrega tiene como objetivo que la Cámara de Diputados evalúe los resultados de la gestión financiera: compruebe si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto, y verifique el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Sin embargo, esta revisión no la lleva a cabo directamente la Cámara de Diputados, pues lo hace a través de la Auditoria Superior de la Federación (ASF), un órgano técnico, apartidista y con autonomía constitucional. Una vez recibida, la ASF cuenta con diez meses para evaluarla y regresarla a la Cámara baja en un documento titulado Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, es decir, a más tardar el 20 de febrero del siguiente año (en este caso, 2004).[5]

Hasta la etapa descrita anteriormente, el proceso de revisión de la Cuenta Pública de 2002, se desarrolló conforme a los plazos establecidos en la ley.

A su regreso a la arena legislativa, la Cuenta Pública se turna a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPyCP), la cual tiene la obligación de emitir un dictamen para su votación en el Pleno a más tardar seis meses después de su recepción. Siguiendo nuestro ejercicio, esto debió ocurrir el 30 de septiembre de 2004. Sin embargo, aquí fue donde comenzaron las anomalías. Las y los integrantes de la CPyCP de la LIX Legislatura,[6] no elaboraron los dictámenes de las tres cuentas públicas correspondientes (2002, 2003 y 2004). A pesar de haber faltado a su obligación de revisar el ejercicio de los recursos públicos, ahora, quienes fueran nuestras y nuestros representantes en esa Legislatura están “quitados de la pena” ocupando otros cargos públicos sin que exista sanción por esa falta.

Por lo tanto, la obligación que tenía la LIX Legislatura de revisar la Cuenta Pública 2002 (y las de 2003 y 2004) le fue transferida a la LX Legislatura,[7] que a cuatro meses de que termine su mandato acaba de discutir y votar las cuentas de 2002 y 2003, el pasado 15 de abril. Un proceso que debió durar un año nueve meses, como lo marca la ley, tardó seis años ocho meses en llegar al Pleno para su discusión y aún no se concluye este trámite. Al mes de abril, estas revisiones están de regreso a la CPyCP y probablemente su dictamen se herede a la LXI Legislatura.

Ahora bien, ¿qué papel juega el marco normativo en estos hechos? En términos generales, el actual proceso de fiscalización es ordenado y claro respecto a los tiempos establecidos y las responsabilidades de cada uno de los actores involucrados. De seguirse al pie de la letra, se contribuiría a transparentar el ejercicio de los recursos públicos. Sin embargo, el Poder Legislativo al postergar su tarea de revisión, incumple uno de sus mandatos constitucionales: aquel que le otorga la facultad para controlar a los otros poderes del Estado. La consecuencia directa de esto, es inhabilitar un ejercicio efectivo de rendición de cuentas horizontal y vertical, es decir, entre poderes y hacia la ciudadanía, respectivamente.

Lo anterior no es fortuito. El marco jurídico mexicano es limitado respecto a la fiscalización de los recursos públicos. Este argumento lo podemos seguir en cuatro sentidos: primero, no se contempla un conjunto de incentivos para inhibir las malas prácticas[8] por parte del Legislativo. Segundo, no existen sanciones claras para castigar la falta de revisión de las cuentas públicas. Tercero, la ASF cuenta con facultades limitadas. Sus observaciones y recomendaciones no tienen carácter vinculante, es decir, sólo representan una llamada de atención para las y los funcionarios públicos o dependencias que incurran en alguna falta. Finalmente, en nuestro país algunos delitos y faltas prescriben. La suma de estos cuatro elementos, da como resultado el escenario perfecto para inhibir una rendición de cuentas efectiva, confiable y sostenible en el largo plazo.

Para terminar, ¿cuáles son las consecuencias de la ausencia de un ejercicio efectivo de rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos?

La ASF realizó 2 584 y 2 638 observaciones derivadas de la revisión de las cuentas públicas de los años 2002 y 2003, respectivamente.[9] Los sectores Energía, Comunicaciones y Transportes, Hacienda y el Ramo 33[10] fueron los que registraron mayores observaciones.

Este dato no es trivial, su explicación puede estar relacionada con el hecho de que el Ejecutivo autorizó modificaciones sobre el presupuesto asignado por la Cámara de Diputados para estos dos años. Estos cambios presupuestarios impactaron (negativamente) en el cumplimiento de las metas propuestas por diversas agencias gubernamentales como la de Comunicaciones y Transportes, la de Hacienda y Crédito Público, el ISSSTE y la Secretaría de la Reforma Agraria.

Sumado a lo anterior, otro de los puntos enfatizados por la ASF fue que el Ejecutivo “tuvo condiciones deficientes en materia de cumplimiento normativo, transparencia, acceso a la información, ausencias regulatorias y evaluación del desempeño”. Estas líneas expresan claramente irregularidades graves durante la administración pública de Vicente Fox. Por lo tanto, es fundamental que se rindan explicaciones al sin número de interrogantes que como ciudadanía nos hemos formulado al respecto.

En síntesis, el proceso de fiscalización, pese a su claridad y sencillez, necesita incluir mecanismos de sanción efectiva y no sólo observaciones y recomendaciones que invitan más a la simulación sustentada en el discurso, que a una verdadera construcción de confianza ciudadana. Es necesario que las y los legisladores asuman la importancia que tiene su tarea de control y cumplan con sus obligaciones y “responsabilidades” en tiempo y forma, anteponiendo los beneficios ciudadanos a sus intereses político- electorales.

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1 Investigadora del proyecto Monitoreo y Vínculo con el Poder Legislativo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Da seguimiento a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados / haydee@fundar.org.mx
2 En realidad lo que rechazó el Pleno de la Cámara de Diputados fueron los dictámenes elaborados por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, a partir de la revisión realizada de las cuentas públicas 2002 y 2003, ver http://www.eluniversal.com.mx/primera/32830.html
3 Para la votación de la Cuenta Pública 2002, de 206 panistas que integran la bancada, sólo se presentaron 163; mientras que la oposición sumó 174 en contra. En la votación de la Cuenta Pública 2003, se presentaron 165 panistas, en tanto que la oposición sumó 179.
4 Los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 18, 30 y 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y artículos 80 y 81 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
5 Esta fecha es la que establece la Constitución, porque la Ley de Fiscalización Superior señala como fecha límite el 30 de marzo.
6 Miembros de la oposición han señalado que no dictaminar las cuentas de la gestión financiera del gobierno de Vicente Fox fue una estrategia de las y los panistas para evitar el escándalo mediático y el costo político que hubiera representado para el gobierno foxista revisarlas en aquel momento.
7 En una reforma constitucional de 2008, se establece en el artículo transitorio número 4, fracción I, que la Cámara de Diputados (LX Legislatura) deberá concluir la revisión de las cuentas públicas de 2002 a 2005 dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigor de esta reforma (7 de mayo de 2008), ver: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_179_07may08_ima.pdf
8 Con malas prácticas nos referimos a la anteposición de intereses políticos-electorales a una rendición de cuentas efectiva.
9 Estos datos y los subsecuentes fueron extraídos de los informes de la revisión de las cuentas públicas 2002 y 2003 realizados por la ASF, ver http://www.asf.gob.mx/
10 El Ramo 33 se refiere a los recursos ejercidos por estados y municipios.