Sin pena ni gloria: la reforma constitucional en materia de derechos humanos

por Marcia Itzel Checa Gutiérrez [1]

El jueves 23 de abril, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó, por 287 votos a favor y uno en contra,[2] el proyecto de decreto que modifica la denominación del Capítulo I y reforma diversos artículos de la Constitución Política en materia de derechos humanos. Paralelamente, la misma Cámara aprobó la Ley de la Policía Federal que otorga más facultades a esta institución, y el Ejecutivo presentó al Senado la Iniciativa por la que se reforma la Ley de Seguridad Nacional que regula la participación militar en el país. Ambas iniciativas so pretexto de la lucha contra el crimen organizado y de preservar el orden.

Con este preámbulo, este artículo busca poner sobre la mesa dos aspectos: el contenido de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y el proceso legislativo para su dictaminación, al presentar una dinámica sui generis.

Borradores fueron y vinieron. Al final, la propuesta de dictamen sólo contempla la modificación a cinco artículos: 1ro, 11, 33, 89 y 102, apartado B.[3] Pero ¿qué abona el contenido de esta reforma? ¿Qué diferencias marca esta reforma con lo plasmado actualmente en la Constitución? ¿Se puede hablar de una reforma integral en el tema? ¿Cuáles son los pendientes? Contestemos sucintamente estas interrogantes.

En primer lugar, es importante señalar el avance, mínimo indudablemente, de esta reforma para el marco legal mexicano. En ella se incorpora por primera vez el término “derechos humanos”, diferenciándose de las garantías para su protección. Se establece la interpretación de las normas de derechos humanos conforme a los tratados internacionales en la materia ratificados por el gobierno mexicano; así como el principio pro persona.[4] Asimismo, ahora el Estado tiene una obligación explicita para respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos.[5] Adicionalmente, incorpora el derecho a solicitar asilo y que uno de los principios de la política exterior mexicana sea el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos. Tratándose de los Organismos Públicos de Derechos Humanos (OPDH) en las entidades federativas, les da autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios; y las y los titulares de estos organismos y sus consejos consultivos serán elegidos a través de un procedimiento de consulta pública y participación social.

Hasta aquí la contribución de esta reforma. Ahora bien, ¿se puede afirmar su integralidad? Desde el grupo de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la defensa de los derechos humanos, así como académicas y académicos especialistas en el tema, que elaboramos una propuesta de reforma constitucional, se tiene la convicción que una reforma integral debe incluir al menos cuatro ejes: un fortalecimiento normativo, una ampliación del catálogo de derechos, mecanismos efectivos de protección y perspectiva de género. De tal suerte, la reforma en comento adolece de carencias fundamentales.

En este sentido, ¿qué faltó? Retomando los cuatro ejes mencionados, faltó establecer claramente la jerarquía de los tratados internacionales ratificados por el gobierno mexicano; la reparación del daño por parte del Estado; la titularidad colectiva de los derechos; la obligatoriedad de acatar las sentencias y recomendaciones internacionales; eliminar el fuero militar; ampliar el catálogo de derechos; y precisar claramente los mecanismos para protegerlos, exigirlos y hacerlos justiciables. Sobre este punto vale la pena abundar un poco más: el segundo artículo transitorio de la reforma establece “los mecanismos de protección de los derechos humanos a que se refiere el artículo 1, entrarán en vigor cuando el legislador adecue la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, así como la legislación reglamentaria correspondiente, lo cual no podrá exceder el término de 12 meses”. Pero ¿y si estas reformas secundarias no se realizan?, ¿esta responsabilidad y obligación legislativa está garantizada?, ¿se cuenta con mecanismos de sanción por este incumplimiento por parte de las y los legisladores? Con esta redacción, los mecanismos de protección están diluidos, y la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos queda una vez más imposibilitada.

Lo anterior se agrava aún más con el avance de medidas que no sólo restringen los derechos, sino son contrarias a lo dispuesto en la Constitución y los tratados internacionales en la materia, como las iniciativas mencionadas al inicio del artículo. Es decir, en un contexto de endurecimiento de las políticas de seguridad pública, de la ampliación de la presencia militar en estas tareas, y de iniciativas que refuerzan este camino, la reforma constitucional en materia de derechos humanos es fundamental, pero en los términos aprobados insuficiente para proteger de manera efectiva los derechos humanos. Es una primera base, pero minúscula.

En relación con el segundo objetivo de este artículo, cabe recordar las vicisitudes enfrentadas por esta reforma.[6] Los trabajos para su aprobación se iniciaron como corolario de la revisión de la situación de los derechos humanos en México, en el marco del Examen Periódico Universal (EPU) del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, entre la Secretaría de Gobernación y las tres principales fuerzas políticas de ambas Cámaras del Congreso.[7]

El 22 de abril, en reunión en la Secretaría de Gobernación, se acordó el proyecto de dictamen final de esta reforma, con un compromiso claro para su aprobación. La dictaminación correspondía a las comisiones de Puntos Constitucionales (PC) y de Derechos Humanos (DH). Ambas convocaron a reunión el jueves 23 de abril. La Comisión de Derechos Humanos se reunió con la finalidad de sacar un acuerdo de la Comisión para sumarse al dictamen que se votaría en la Comisión de Puntos Constitucionales, sin embargo, no contó con el quórum reglamentario. Por unanimidad, la Comisión de PC aprobó el dictamen, precisando que la reforma había sido resultado de una negociación entre los coordinadores parlamentarios. Posteriormente, la Comisión de DH tenía contemplado reunirse, pero sin lograrlo, por lo que se recogieron las firmas de las y los integrantes para el dictamen. El tema fue agendado en la sesión vespertina del mismo jueves 23, sin leerse un posicionamiento de las Comisiones dictaminadoras, como generalmente ocurre con los asuntos votados en el Pleno de la Cámara.

Lo anterior invita a la reflexión sobre la centralidad de las coordinaciones parlamentarias en la dictaminación, que parecen remplazar a las comisiones en los procesos de toma de decisiones. Por otra parte, habría que hacerse la pregunta sobre el papel que juega el Poder Ejecutivo en la anuencia o no de determinados temas, pues una vez acordado el dictamen de la reforma entre los actores se dictaminó y votó en el Pleno en un sólo día. Pero ¿es necesario obviar los pasos legislativos para desahogar los dictámenes, acaso el marco legal del Congreso es obsoleto? ¿Por qué las y los legisladores esperaron hasta el último momento, cuando el proceso de discusión y análisis debió comenzar al inicio de la Legislatura para asegurar resultados más profundos?

El seguimiento al proceso de aprobación demostró que la mayoría de las y los integrantes de las Comisiones involucradas no participaron en el contenido de la reforma, en la de DH ni siquiera se presentó ni discutió el proyecto, el Pleno de la Cámara tampoco conoció sus alcances y limitaciones, y los medios retomaron poco el tema.

En estos términos, la reforma constitucional en materia de derechos humanos quedó sin pena ni gloria. Ahora el Senado tendrá que dictaminarla y turnarla a los congresos estatales para su aprobación, pues como reforma constitucional se necesita la anuencia de 17 entidades. Este contexto, pone de manifiesto la dificultad para construir y acordar reformas que vayan más allá del consenso mínimo, por lo que desde la sociedad civil seguiremos impulsando ampliar sus alcances, concretar las modificaciones secundarias planteadas y fortalecer el vínculo con nuestras y nuestros representantes.

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1 Investigadora del proyecto Monitoreo y Vínculo con el Poder Legislativo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Da seguimiento a las Comisiones de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados y del Senado de la República / itzel@fundar.org.mx
2 El voto en contra fue por parte del Diputado José Rodríguez Pratts, del PAN.
3 Cinco artículos fueron los planteados en la iniciativa del Senador Santiago Creel Miranda (PAN). Cinco puntos fueron los que el PAN no objetó en los resultados del grupo de garantías sociales de la Reforma del Estado. Entonces, ¿estos cinco artículos son resultado de una negociación, o de un proceso donde se vetaron o permitieron sólo ciertos puntos?
4 Este principio establece la prevalencia de la norma más protectora y favorecedora para la persona, independientemente de la fuente de donde provenga. En el caso de la reforma en comento, este principio está limitado a los parámetros de la Constitución Política.
5 La fracción X del artículo 89 constitucional establece que los principios de la política exterior mexicana son: “la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza con el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales”.
6 Un artículo anterior de Curul 501 da cuenta de algunas de ellas, ver http://www.fundar.org.mx/newsletter/legislativo/diciembre2008/articulo8.html
7 En ocasiones también participaron especialistas, la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del D.F. La coyuntura de este grupo de trabajo y sus resultados se explica por varias razones. La coincidencia de la Diputada Omeheira López Reyna (PAN), Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos, y la Diputada Alliet Bautista Bravo (PRD), Secretaria de la misma Comisión, con el Secretario de Gobernación en el EPU. Algunas de las recomendaciones de este examen señalaban la urgencia de armonizar la legislación mexicana con los tratados internacionales en la materia. En junio próximo, el gobierno mexicano debe manifestar, en sesión del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, la aceptación oficial de las recomendaciones del EPU, explicar sus reservas y hablar de las últimas acciones realizadas. El término de la LX Legislatura y el inicio del proceso electoral. Por último, el compromiso de algunas y algunos actores para impulsar el tema. Todas, razones válidas.