El pasado 10 de julio, se llevó a cabo el debate en torno al tema: “Adquisiciones, Contratos y Obras Públicas de Petróleos Mexicanos” en el marco del Foro de la Reforma Energética. Para dar inicio a dicho punto el Senador Santiago Creel Miranda agradeció la participación del Dr. Manuel Barquín Álvarez,

Lic. Sergio Guaso Montoya, Ing. Alfonso Hickman Sandoval, Mtro. Carlos Huerta Durán, Lic. Rogelio López Velarde, Dr. Víctor Rodríguez Padilla, Sr. David Shields, y Lic. Rubén Valdez Abascal. Como introducción dijo que la finalidad de este foro residía en conocer si las iniciativas y la legislación vigente posibilitan a Petróleos Mexicanos para enfrentar los retos que implica desarrollar proyectos.

Como introducción dijo que la finalidad de este foro residía en conocer si las iniciativas y la legislación vigente posibilitan a Petróleos Mexicanos para enfrentar los retos que implica desarrollar proyectos, así como atender las necesidades de producción, refinación y transporte; pero lo más importante es si los puede hacer con eficacia, eficiencia, oportunidad, flexibilidad y agilidad. Por su parte el Senador Labastida Ochoa señaló que es necesario que PEMEX cuente con un marco jurídico que responda a la forma en que operan las empresas a nivel internacional, siempre y cuando haya las condiciones que garanticen los intereses de la nación.

El primer ponente fue el Lic. Rogelio López Velarde, quien fue el primer presidente de la barra de abogados del comité de energía. El Lic. López Velarde precisó que daría un testimonio de la situación actual en materia de contratación de terceros en actividades importantes de PEMEX, además señalaría la forma en que las iniciativas del Presidente Calderón modificarían un esquema caracterizado por la ineficiencia. Explicó que para fortalecer a PEMEX se requiere dotarlo de las mismas capacidades de sus pares. La modificación del marco jurídico y la consecuente ampliación de la capacidad de gestión, con la posibilidad de contratar participación privada para los trabajos donde sea requerida, son los elementos adecuados para lograrlo. Los grandes problemas en la operación y distribución y los altos precios que origina la nula competitividad son provocados por el restrictivo e inadecuado marco regulatorio que la gobierna. El necesario incremento en los niveles de eficiencia será posible en tanto aquéllas trabas sean eliminadas.

El laberinto de prácticas contractuales es un eslabón más de la cadena generadora de limitaciones para PEMEX. En suma, la salud con la que opera la compañía es mala, esto aunado a la necesidad de cumplir con el mandato constitucional de satisfacer la demanda de combustibles y derivados del petróleo, se agrava gracias a la necesidad de nuevas y acabadas tecnologías para desarrollar el proceso técnico demandado por la industria. Por ello cree necesario un nuevo marco jurídico que le permita a la industria hacerse de las mayores capacidades.

La crisis de PEMEX es un problema donde los recursos humanos están incluidos; debería contar con un servicio civil de carrera para asegurar el desarrollo humano necesario para el éxito de una compañía petrolera que se pretende cambiar y desarrollarla al máximo. Ese tipo de requerimientos no se incluyen en la propuesta gubernamental, pero aún así la iniciativa representa una oportunidad de satisfacer elementos centrales. Por ejemplo, mediante el nuevo esquema donde PEMEX arrendaría una plataforma obedeciendo los principios de la Ley de Adquisiciones pero bajo el supuesto de un tipo distinto de operación en tanto que su campo se lo demanda. Explicó que la creación de un Consejo de Administración es la herramienta que la iniciativa considera para garantizar la adecuada y transparente contratación y adquisición de servicios. Otro elemento favorable es la introducción de Contratos de Desempeño para operar en un ambiente que cada día incremente las dificultades y exige esfuerzos crecientes para alcanzar éxito. Los Contratos de Desempeñó suponen una adecuada regulación para el apoyo que Petróleos Mexicanos necesita. Señaló la no inconstitucionalidad de ellos y enfatizó la conveniencia de la Reforma Energética propuesta por el Presidente de la República.

La segunda intervención estuvo a cargo del Dr. Víctor Rodríguez Padilla, quien es especialista en contratos de riesgo en la industria petrolera internacional, e inició con la idea de que PEMEX requiere mayor flexibilidad en la adquisición de bienes y servicios. Sin embargo, considera que con ese argumento el Gobierno Federal pretende cambiar las condiciones de acceso a los recursos del subsuelo.

Señaló que las seis iniciativas establecen un marco legal regulatorio, fiscal e institucional aplicable a la fase extractiva de la industria petrolera con dos efectos notables: Las compañías petroleras internacionales reemplazarían a PEMEX en regiones enteras del territorio nacional al tiempo que el organismo público profundizaría su papel de instrumento funcional de la apertura al actor como regulador del acceso al subsuelo de agencia comercializadora y pagadora de impuestos de los hidrocarburos extraídos por las trasnacionales.

Apuntó que, debido a su larga experiencia de 20 años, ha llegado a la conclusión que de aprobarse las propuestas del Ejecutivo Federal ocurrirían dos cosas. En primer lugar, se solventarían algunas de las ilegalidades, como los contratos de servicios múltiples, al que de ninguna manera se resolverían sus numerosas transgresiones constitucionales. En segundo, se abriría la posibilidad de que PEMEX otorgue nuevos contratos de naturaleza equivalente a concesiones o contratos prohibidos por la Constitución. Esas conclusiones las sacó, por que toma en cuenta cuatro elementos. Uno, la trayectoria de esquemas de contratación que ha tenido PEMEX, especialmente en la última década. Dos. la negativa de sus socios, pues advierten que desean operar mediante concesiones contractuales que impliquen compartir reservas, producción o el ingreso de la venta de los hidrocarburos extraídos. Tres, la firme voluntad por parte de las últimas dos administraciones en abrir la puerta a las compañías petroleras internacionales. Cuatro, la existencia de una subdirección en PEMEX dedicada a inventar cómo transferir a empresas privadas, grandes porciones del territorio nacional con potencial petrolero, campos en producción incluidos equipados con PEMEX con recursos públicos, entre otros.

Concluyó diciendo que si se planea cumplir con la máxima ley del país, los legisladores deben prohibir a PEMEX otorgar bloques a empresas petroleras o de servicios, así como todo tipo de pago indexado y recomendó que se habilite al Congreso de la Unión a estudiar, analizar y consultar todo contrato de servicio incentivado con la SEDENA y la Secretaría de Marina.

Por su parte el Ing. Alfonso Hickman Sandoval, quien tuvo a su cargo la coordinación de las auditorías practicadas por las diversas instancias fiscalizadoras a los contratos de la subdirección de Proyectos de PEMEX Refinación, inició su intervención con el diagnóstico que explica las condiciones actuales de PEMEX. Dijo que se limita la problemática a la falta de capacidad de ejecución de los proyectos, gestión administrativa, selección y asimilación de tecnologías, y desarrollo de recursos humano. Con lo que se intenta sesgar la justificación hacia una mayor apertura de la iniciativa privada.

Señaló que se violan diversas leyes y con esto trata de imponer a la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos por encima de la Constitución. Señaló que se puede observar que tal régimen no tiene futuro por depender de la reforma de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo. Que en su opinión, será rechazada por el legislativo por ser notoriamente inconstitucional. Explicó que tampoco tiene futuro porque debe dirigir a la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos por encima del artículo 134 constitucional y las leyes de adquisiciones de obras públicas, entre otras.

Comentó que las condiciones de remuneración variable y determinable con base en servicio y obras especificados en el momento de la contratación o con posterioridad perfilan inequívocamente un contrato de riesgo, ya que es incuestionable el riesgo que asume el contratista, con la condición de que el proyecto tenga obligatoriamente que generar ingresos para cubrir los costos. También se revela el riesgo por la facultad que otorga a PEMEX para pagar un incentivo como premio, precisamente por el riesgo asumido por el contratista. En consecuencia, le propuso a la Cámara de Senadores, que rechace las iniciativas de la Reforma Energética porque no se puede fortalecer a PEMEX desmantelándolo; por pretender vulnerar importantísimos principios contenidos en la Constitución, los Tratados de Libre Comercio y Leyes Secundarias aplicables. Y finalmente, por intentar dañar al respeto de las relaciones intergubernamentales.

Por su parte, el Lic. Sergio Guaso Montoya, quien actualmente ocupa la Subdirección de Nuevos Modelos de Ejecución en Pemex Exploración y Producción, inició estableciendo que el régimen Legal de Contratación en Petróleos Mexicanos debe cambiar para que PEMEX opere de manera más eficiente y transparente; para asegurar que en el futuro el país cuente con recursos energéticos necesarios para su crecimiento económico y pueda asegurar un balance sano de sus finanzas públicas para su desarrollo.

Expuso que los mecanismos de flexibilidad que plantea la iniciativa al considerar la posibilidad de pactar remuneraciones variables o determinables y ajustar las especificaciones conforme a las necesidades del proyecto, permiten a PEMEX aprovechar los avances tecnológicos para adecuarse a las condiciones de mercado y tener acceso a mejores opciones de contratación. Mencionó que el régimen propuesto dará a PEMEX la flexibilidad en la contratación y ejecución de los trabajos que se propone y permitirá mitigar las consecuencias de la incertidumbre geológica y económica. Señaló que el régimen propuesto, permite a PEMEX obtener las mejores condiciones al permitir aplicar esquemas de contratación acordes a las necesidades de cada proyecto y no establecer un esquema único de contratación con base en precios unitarios o precios alzados. Asimismo, consideró que PEMEX podrá establecer mecanismos de evaluación de desempeño de contratistas con base en resultados de tiempo y costo, lo que va a permitir incentivar su mejor desempeño.

Finalmente, dijo que en el proceso el país se ahorraría recursos muy valiosos que podrán ser utilizados para escuelas, hospitales o carreteras. Por ello, concluyó reiterando que a PEMEX le urgen nuevas herramientas para adaptarse al nuevo entorno y le urge que se tomen decisiones estratégicas. De aprobarse la propuesta, PEMEX contará con mejores condiciones para enfrentar los enormes y complejos desafíos apoyados ahora en las mejores y más adecuadas herramientas.

El siguiente ponente fue el Lic. David Shields que es Director General y Editor de la Revista Energía-Debate. Comenzó refiriéndose a la iniciativa del Presidente Calderón, que parte del supuesto de que PEMEX no tiene la capacidad ni las habilidades para realizar por sí solo las obras petroleras requeridas por el país y que no siempre es un buen administrador de las obras que otorga por contrato. A partir de ahí consideró correcto que una empresa pública moderna se apoye en compañías con capacidades y tecnologías modernas, pero de ahí a que la iniciativa del Ejecutivo Federal esté bien lograda, falta mucho.

Mencionó que el Presidente Calderón hace tres propuestas en materia de contrataciones y obras. Primero, la no aplicación de las leyes de obras públicas y servicios relacionados con las mismas y de adquisiciones y arrendamientos y servicios del sector público en las actividades productivas, sustantivas de PEMEX. Segundo, las excepciones a la licitación pública en el caso de obras requeridas con urgencia. Y tercero, el uso de contratos de desempeño con incentivos monetarios en caso de eficacia o éxito. En estas tres propuestas se observa un mismo criterio: el de flexibilizar las normas y mecanismos de contratación. Indicó que es positivo que se pretenda ya no aplicar las leyes de obras públicas y adquisiciones en las obras petroleras mayores, porque estas leyes se han convertido en camisas de fuerza disfuncionales. La falta de flexibilidad en la Ley de Obras y la rigidez normativa en las bases de licitación de las obras son la causa de que muchas licitaciones se declaren desiertas.

Dijo que el modelo de empresas competitivas es el modelo óptimo y que en ausencia de una mejor opción hay que apoyar las propuestas del Presidente Calderón, con la esperanza de que los nuevos instrumentos fomenten más obras, más inversión privada, más generación de riqueza y más empleo. Si no se mejora el régimen de contrataciones, cree que esta reforma no tendrá sentido, y si no se hace la reforma, dijo que pronto tendremos que proceder a un doloroso proceso de redimensionamiento productivo y laboral en PEMEX que tendrá consecuencias negativas en lo económico y en lo social. Concluyó mencionando que si le va bien o mal a PEMEX, será como consecuencia de las decisiones que pasan a través del Congreso, pues, México necesita como elemento mínimo para una reforma petrolera, que se apruebe un nuevo marco jurídico en materia de adquisiciones, contratos y obras públicas que ayuden a PEMEX.

La sexta intervención estuvo a cargo del Dr. Manuel Barquín Álvarez, ha sido Consejero de la Judicatura Federal. Después de agradecer al Senado de la República la invitación al Foro, y considerar en perspectiva histórica, la revolución mexicana y la sujeción de la renta petrolera a la rectoría del Estado como hechos de gran trascendencia para el México moderno, dijo a los legisladores que tienen ante sí una tarea de suma importancia. Así pues, sostuvo que al modificar el esquema, se estaría generando un profundo cambio, para bien o para mal del país. México debe su acceso a la modernidad a varios aspectos, entre ellos el control estatal de la renta petrolera. Además, señaló que el petróleo y toda su actividad ha sido un factor ventajoso que ha permitido el desarrollo industrial alcanzado en México.

Abonando al tema de la procura gubernamental, destacó que en la Unión Europea ésta podría representar hasta un 15 por ciento del Producto Interno Bruto y en Estados Unidos un valor todavía más alto al de su industria militar. Además, destacó que en el caso de las compañías petroleras de Brasil y Noruega permite demostrar que el manejo inteligente de la política de procura gubernamental ha favorecido la creación de una industria petrolera de bienes y servicios. Por otro lado, señaló que la creación del Consejo de Administración podría favorecer la regulación en materia de leyes generales que el gobierno federal emita para ubicarse por encima de los contratistas. El esquema propuesto crearía un órgano con 4 consejeros independientes con facultades para afectar a particulares; dos de los cuales no serían funcionarios federales ni de tiempo completo pero ejercerían un poder público por esa especie de delegación reglamentaria. También dudó de la conveniencia que tendría un ejecutivo con la facultad de nombrar a los consejeros, pues cree más adecuado integrar a la toma de esas decisiones a órganos que las doten de transparencia y confiabilidad. Un aspecto más que debe revisarse es la estructuración del Comité de Auditoría y Transparencia, pues según la propuesta se estaría creando un súper comité para la industria energética, cuando la propuesta de reforma no abarca tanto sino sólo la industria petrolera en específico y a PEMEX por delante.

El séptimo ponente fue el Mtro. Carlos Huerta Durán quien es asesor del área de Desarrollo Económico del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. El primer señalamiento fue para exponer que la iniciativa del Ejecutivo Federal en materia de contratos es inconstitucional pues permite los contratos de riesgo, instrumentos que posibilitan compartir la renta petrolera por lo que van en contra de la norma principal que señala que la renta es propiedad de la nación. Según el ponente, la propuesta de modificación a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional promueve la participación de privados. Un ejemplo es la explotación y exploración de yacimientos transfronterizos. Esa modificación está implícita en el esperado nuevo marco regulatorio. Ya que los contratos suponen un derecho y una obligación para quienes los suscriban y siendo éste el instrumento jurídico de mayor categoría en los negocios, en los contratos relacionados principalmente con actividades sustantivas de los hidrocarburos -la exploración, desarrollo, extracción, almacenamiento, transporte y distribución- se encuentra la cesión de actividades de la industria petrolera, que antes era exclusiva para el Estado, a los inversionistas privados. Ello es un acto contractual que quitaría al Estado el control de la empresa paraestatal.

Respecto a la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que se propone, el Mtro. Carlos Huerta precisó la necesidad de ubicar la instauración de un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas ya que estas actividades sustantivas se podrán realizar con la iniciativa privada y esas actividades son del proceso de la industria petrolera. Dijo que una vez más se está ante la implícita cesión de control al capital privado. Siguiendo con los contratos de riesgo, señaló que son figuras jurídicas que se usan en el mundo empresarial para realizar diferentes tipos de actividades mediante la integración de los capitales que se invierte. Siendo así, PEMEX estaría integrando capital, tecnología y cediendo parcialmente la renta petrolera para realizar proyectos. Señaló que en todos los sentidos la iniciativa comprende la participación y cesión de control a la iniciativa privada.

Cerró la ronda de exposiciones el Lic. Rubén Valdez Abascal quien fue consultor privado y Director de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República entre 1988 y 1994. Para comenzar, el Lic. Valdez señaló que haría un análisis para revisar la pertenencia de las iniciativas presentadas por el presidente de la República y que para ellos se debían tomar en cuenta la mayor cantidad de condicionamientos que limitan o potencializan el desarrollo de la industria energética. Teniendo un marco donde todas las empresas del gobierno son reguladas bajo la misma Ley de Adquisiciones, preguntó si es conveniente tener al enorme sector energético con esa atadura. Por ello se debe considerar si la propuesta de dotar con Autonomía de Gestión a Petróleos Mexicanos supone un avance o un retroceso.

Explicó que si se toma en cuenta las múltiples expresiones de la realidad, como el hecho de que el FONART y PEMEX se rijan bajo la misma ley de adquisiciones, podría considerarse sin prejuzgar la idoneidad de la reforma, la Autonomía de Gestión, como un positivo paso para lograr lo que toda empresa busca y pueda así encontrar los mejores mecanismos para llevar a todos los mexicanos los beneficios que una compañía rentable y competitiva entrega a sus dueños.

Hablando del Régimen Especial propuesto en la iniciativa, Valdez Abascal consideró indispensable llamar la atención de los legisladores hablando del artículo 134 constitucional, el cual reglamenta los fines y límites al contratar o adquirir servicios y productos para el uso de entidades paraestatales. Señaló que la subjetividad es un elemento constante en dicho artículo ya que se plantan criterios como la eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Estos términos tienen poca claridad conceptual y además incorporan una incapacidad práctica de realización. Por ejemplo, la Ley no establece quine juzgará la idoneidad de tal o cual adquisición, contrato u obra pública.