El pasado 2 de julio se llevó a cabo el foro de debate en torno al tema “Órganos Reguladores de la Actividad Petrolera y Energética”. Para dar inicio a dicho punto, el Senador Gustavo Enrique Madero Muñoz agradeció la participación del Ing. Francisco Xavier Salazar, del Mtro. Javier Estrada Estrada, Dr. Pascual García de Alba, Lic. Adrián Lajous Vargas, Dr. Guillermo Cruz Domínguez Vargas, Ing. Francisco Garaicochea Petrirena, Dr. Ignacio Marván Laborde y Lic. Cuauhtémoc Sánchez Osio. Por su parte, el Senador Labastida señaló que la reforma que buscamos debe orientarse hacia un profundo cambio en la operación de las instituciones públicas y debe concentrarse y situarse en los mecanismos para regular y controlar una actividad estratégica como es el petróleo.

El Dr. Guillermo Cruz Domínguez Vargas, quién actualmente es el Director de Operación Petrolera de la Secretaría de Energía, inició su ponencia reconociendo dificultades y la necesidad de actuar rápidamente para revertir una tendencia que amenaza el bienestar de todos los mexicanos. Considera que en las iniciativas presentadas por el Gobierno se muestran las opciones que tendríamos para mejorar nuestra situación, pues se señalan las posibilidades de descubrir reservas adicionales de hidrocarburos, sobre todo en las cuencas del sureste y en lo que se ha denominado aguas profundas. Dijo que con las iniciativas presidenciales, al fortalecer a SENER, se consolida la rectoría del Estado en la planeación a largo plazo y con la creación de la Comisión del Petróleo, se asegura que Petróleos Mexicanos cuente con un contrapeso técnico, lo suficientemente preparado para ayudarle en el momento de planear y exportar sus proyectos.

En definitiva, cree que las innovaciones de la propuesta gubernamental permiten asignar correctamente responsabilidades hoy concentradas en PEMEX, sentando las bases de un modelo regulatorio adecuado a la dimensión de los retos que enfrentará la industria en los próximos años y cuya superación es clave para revertir la situación actual. Finalmente, señaló que es una propuesta que da a PEMEX la flexibilidad de hacerse de las herramientas tecnológicas y financieras para enfrentar con éxito el reto que significa los yacimientos de alta complejidad, ya que con la iniciativa le permitirá a la empresa apoyarse en terceros para aumentar su capacidad de ejecución, respetando la Constitución y sin privatizar ni un solo activo.

El Lic. Javier Estrada Estrada, quién desarrolló la regulación que hoy permite la importación de gas natural licuado en México, dijo que PEMEX debe adoptar una nueva organización que sea capaz de manejar múltiples tareas con mayor grado de complejidad de manera eficiente. Señaló que el problema que observamos es el resultado del complicado y obsoleto entorno organizacional bajo el que PEMEX está forzado a operar. Asimismo, la organización industrial que ahora requerimos exige un paquete de cambios legales que transformen la estructura institucional del sector que permitan a PEMEX contar con nuevas prácticas de gobierno corporativo, flexibilidad financiera, y apoyarse en empresas calificadas para desarrollar los grandes proyectos.

Mencionó que contando con un buen marco regulatorio y un buen regulador crecen las posibilidades de que las inversiones se realicen de manera oportuna. Considera que la propuesta del Ejecutivo de permitir refinarías maquiladoras e inversiones privadas en la construcción de almacenamientos y ductos para productos refinados es un avance en la dirección correcta. La CRE sería una pieza fundamental para que los beneficios se transfieran a los consumidores. Concluyó su intervención diciendo que las iniciativas del Ejecutivo promueven la creación y el fortalecimiento de instrumentos regulatorios que permitirían el desenvolvimiento más eficiente de la industria, consolidando la rectoría del sector con una visión de largo plazo. Estos son elementos clave para que un país genere una empresa petrolera de clase mundial. Dijo que esta reforma legal debe hacerse pensando en las próximas generaciones, pues aún podemos construir las cadenas productivas del sector petrolero, especulando que esa será una de nuestras futuras industrias de exportación.

Por su parte, el Dr. Ignacio Marván Laborde es profesor e investigador de la división de Estudios Políticos del CIDE. Comenzó mencionando estar convencido con que las propuestas enviadas por el Ejecutivo implican duplicidades y más burocracia. Asimismo, debilitarían a PEMEX y en caso de aprobarse sólo contribuirían a la opacidad y simulación que hoy se vive en la industria petrolera nacional. Señaló que las tres iniciativas que hoy se analizan reiteran una y otra vez que tienen por objetivo fortalecer la rectoría del Estado en la industria del petróleo; sin embargo, en tanto no se reformen los artículos 25 y 28 de la Constitución la industria petrolera es estratégica, y no prioritaria.

Explicó que aunque que todos convergemos en que PEMEX debe ser vigilado y en su caso sancionado para que actúe con mayor responsabilidad de la que acostumbra, primero hay que partir del hecho de que no se pueden imponer mecanismos reguladores de mercado a actividades en las que se supone no habrá mercado. En segundo lugar, se debe considerar el problema de cómo controlar a la gran empresa, sin debilitarla. Dijo estar seguro que convertir a PEMEX en un operador, no lo fortalece, y no es el camino para convertirlo en una empresa pública de clase mundial pues esto contradice el objetivo de darle la autonomía de gestión que necesita para resolver por sí mismo los retos de exploración, explotación y refinación que enfrenta. Expresó que el esquema de pesos y contrapesos que se quiere se apruebe es muy burocrático y contradictorio. Finalmente, exhortó al Senado a aprovechar la energía y las expectativas que ha generado el debate nacional sobre el petróleo para tomar lo mejor de la discusión y avocarse a construir una reforma apegada a nuestra Constitución Política que obedezca y aproveche el mandato de exclusividad del Estado en la industria petrolera.

El siguiente expositor fue el Lic. Adrián Lajous Vargas, quien preside actualmente la Junta de Gobierno del Instituto de Estudios Energéticos de Oxford, inició partiendo de seis premisas básicas. En primer lugar, la necesidad de modernizar y renovar la arquitectura de todas las instituciones que la gobiernan; de sus autoridades, órganos reguladores y entidades operadoras. Segundo, el fortalecimiento de cada una de estas instituciones, presupone robustecer a las demás. Tercero, los requisitos previos para una coordinación institucional efectiva, son la clara diferenciación de funciones. Cuarto, el desarrollo de los mercados de productos petrolíferos y de gas natural, así como de los servicios asociados a su suministro, necesita un marco regulatorio eficiente e instituciones técnicamente competentes. Quinto, el Gobierno Federal debe establecer un nuevo régimen que regule y controle las actividades de exploración y explotación, dando fin al mecanismo imperante de autorregulación de Pemex. Y por último, la expansión de la industria petrolera requiere ampliar la participación privada en la misma, guiada y regulada por una intervención estatal más precisa y eficaz, que permita y aliente una cooperación creativa entre ambos sectores.

Por otro lado, mencionó que las Iniciativas Presidenciales reafirman el papel subordinado de las Comisiones Reguladoras y pierden la oportunidad de fortalecer su autonomía institucional. Además dijo que la ambivalencia y la falta de una delimitación clara de las responsabilidades de la Secretaría de Energía y las del ente regulador, diluyen la responsabilidad de ambos y mantiene latente los riesgos de la autorregulación de las entidades operadoras.

Hizo cinco recomendaciones concretas en relación con la organización y funcionamiento de la CRE, derivadas de otros órganos reguladores del Gobierno Federal. La primera se refiere a la conveniencia de que sea el Titular del Ejecutivo el que designe a sus comisionados. Este cambio fortalecería al ente regulador porque ayudaría a reducir la ambivalencia de sus relaciones con la autoridad. La segunda se refiere a la conveniencia de prolongar el plazo del nombramiento de los Comisionados a más de un periodo gubernamental. Con ello se incrementaría la continuidad institucional y se robustecería la autonomía de los Comisionados. La tercera, busca apoyar a los Comisionados con el objeto de alentar su independencia frente a los sujetos regulados, brindándoles una mayor protección en el desempeño de sus funciones. En cuarto lugar propuso dotar de recursos propios a la CRE, otorgándole autonomía financiera y de gestión de dichos recursos. Las entidades del sector energético, así como las personas físicas y morales reguladas, pueden cubrir diversos derechos por servicios prestados. La quinta recomendación consiste en homologar la organización, el funcionamiento y las disposiciones generales de las Comisiones de Energía y del Petróleo; sin embargo, reiteró que la fuerza de los órganos reguladores estará determinada por la capacidad, prestigio e integridad profesional de los Comisionados y de los cuadros técnicos que los apoyan.

Asimismo, concluyó y habló de la necesidad de reformular íntegramente el Proyecto de Ley de la Comisión de Petróleo. Este es el eslabón más débil del conjunto de iniciativas que en materia energética fue presentado al Senado. Explicó que desconcierta su pobreza técnica y decepciona el diseño de un órgano menor de apoyo técnico. Resulta incomprensible la renuencia a constituir un ente autónomo que regule las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos y que de fin al régimen de autorregulación que impera en la industria petrolera.

El Dr. Pascual García de Alba, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, abordó el tema, apuntando que las iniciativas presentadas por el Ejecutivo se estructuran entre sí por lo que no se puede discutir el marco regulatorio sin reconsiderar la reforma como un todo. Primero se refirió a la parte medular de las propuestas, la de la reforma de PEMEX, en especial al control presupuestal. Mencionó que las iniciativas del Ejecutivo proponen ampliar y aclarar las atribuciones de la Comisión Reguladora de Energía. Dijo que lo importante para decidir una inversión productiva es si la misma es rentable o no. Señaló que la reforma propuesta por la administración actual busca que PEMEX disponga de mayores recursos y que ésta se encamina en la dirección adecuada; sin embargo, persisten inercias de una forma sesgada de controlar las finanzas de una paraestatal productiva.

En las reformas se sigue sujetando a PEMEX a un techo global financiero aprobado por el legislador, en congruencia con el déficit financiero aprobado de todo el sector público. Explicó que si se sujeta PEMEX a un techo financiero dentro de la contabilidad gubernamental el perfil de extracción estará indirectamente establecido por las necesidades presupuestales de corto plazo y no por el uso racional que determinara la Comisión del Petróleo. Señaló que el fortalecimiento de la Secretaría de Energía y la creación de la Comisión del Petróleo es uno de los grandes aciertos de las iniciativas de Calderón, pues permitirá por primera vez tener una programación de largo plazo y no una hecha por los dictados de las conveniencias del corto plazo. Explicó que la Comisión del Petróleo operaría con autonomía técnica y financiera y que en lo sustancial sería un órgano de apoyo para la Secretaría de Energía.

Respecto de las áreas de refinación y transporte, dijo que es conveniente enfatizar que la participación de particulares no significa darles acceso a la renta petrolera. Existe una renta cuando en una actividad se registra un rendimiento superior al promedio del mercado. Finalmente, exhortó a los miembros del Senado a trabajar en el desarrollo de nuevas fuentes de reservas y de campos, ya que la Reforma de Calderón ataca los problemas en la dirección adecuada.

El siguiente expositor fue el Lic. Cuauhtémoc Sánchez Osio, quién actualmente dirige la empresa VIROMEX, comenzó apuntando que un negocio redituable depende de dos factores: de si la industria es atractiva y si es eficiente. Dijo que de acuerdo a Michael Porter: ” la rentabilidad de una industria será mayor a medida que sucedan cinco cosas: que haya altas barreras de entrada, que no exista una enorme rivalidad entre las empresas que participan, que el poder de los proveedores y compradores no sea demasiado alto y que no existan muchos bienes sustitutos que puedan remplazar el producto que se vende”. Conforme a esta metodología, Petróleos Mexicanos es un gran negocio donde se cumplen todas las premisas y se cree que esta reforma debilita la posición industrial de México.

Señaló que es necesaria e impostergable una reforma petrolera. Reducir a PEMEX al rol de jugador de entre varios es equivocado. Hizo referencia a la declaración que emitió el Director General de PEMEX y explicó que este problema no se resuelve extranjerizando ni modificando la organización industrial o los órganos reguladores de la actividad energética, sino metiéndose a fondo a reorganizar a la empresa y racionalizar sus relaciones con el gobierno. Expuso que el otro asunto está en enfrentar a la corrupción rampante que todos los días saquea este país, y en particular a la empresa petrolera. Entonces, dado que el problema real está en la empresa y no en la organización industrial, da su total apoyo a los consejeros independientes y cree que deberían ser aprobados por esta Soberanía. Pero antes de esa flexibilidad, primero se debe garantizar la transparencia. Concluyó haciendo énfasis en el esfuerzo que tenemos que hacer en nuestra industria petrolera porque está convencido que el futuro del petróleo mexicano está en aguas profundas; y definitivamente se necesitan mayores capacidades de refinación y distribución.

El siguiente ponente fue el Ing. Francisco Xavier Salazar Diez, quién fue Diputado Federal en la LVII y LIX Legislaturas. Para comenzar su intervención tomó el fortalecimiento de las instituciones del Estado, entre las cuales la regulación juega un papel fundamental para lograr un adecuado funcionamiento del sector energético. Explicó que la política energética es el instrumento que establece los grandes objetivos a alcanzar y sus estrategias correspondientes. Asimismo, señaló que distinguir y separar las instituciones responsables de hacer política energética no debe implicar la nula comunicación, descoordinación y/o ausencia de retroalimentación.

Dijo que la solución óptima a una estructura monopolística es la introducción de competencia; sin embargo, se requiere que a través de reglas de incentivos adecuados la regulación económica propicie mercados eficientes. De esta forma pondrá en evidencia las ventajas comparativas de un país y mejorará la productividad de la industria contribuyendo con ello a la competitividad. Adicionalmente , es necesario que la regulación esté a cargo de un órgano del Estado con suficiente autonomía, sin conflicto de interés y con facultades plenas para evitar que el inversionista público o privado ejerza su poder en detrimento del consumidor, o que la política ponga en riesgo las inversiones públicas o privadas, y por tanto, la viabilidad del suministro en el mediano y largo plazo.

Finalmente, señaló que los retos que en materia petrolera enfrenta el país requieren urgentemente de cambios legales orientados a una mejor y más abierta organización industrial. La propuesta del Ejecutivo es fundamental para un desarrollo más eficiente del sector. Los principios de regulación económica que recoge para el sector hidrocarburos son los que se requieren para el desarrollo eficiente de la infraestructura en el sector.

El último ponente fue el Ing. Francisco Garaicochea, quién es presidente del Grupo Ingenieros Pemex-Constitución del 17. En relación al tema considera que es indispensable que nuestros documentos rectores contengan definiciones que impidan ambigüedades, interpretaciones diversas y confusiones. Mencionó que PEMEX ha aceptado como objetivo maximizar el valor económico de nuestras reservas, lo cual conlleva a una producción irracional ya que no tenemos un solo proyecto de recuperación mejorada. Nuestros principales yacimientos -Cantarell, “Cuma”, “Lofsat”, Jujo, Tecominatán- no tienen un plan de desarrollo y explotación. No sabemos cómo se va a explotar, cuándo se va a explotar, bajo qué condiciones, aunado a ello, permitimos quemar gas a la atmósfera impunemente, en cantidades industriales.

El gran problema que tenemos es un problema de subordinación porque no hay un grado importante de independencia, tal y como lo mencionó Salazar Diez de Sollano en su libro “Reforma”. Dijo que no es aceptable subordinar la Rectoría del Estado a una sola persona, aunque ésta sea el Primer Mandatario. Coincidió y concluyó con la importancia de orientar el debate en aspectos técnicos más que ideológicos y políticos, ya que se ha quemado gas en México impunemente porque no hay una efectiva rectoría del Estado, y no existirá si se aprueba esta Iniciativa de Reforma. De acuerdo al ponente se requiere de una Rectoría del Estado que impida la violación sistemática de los artículos 1 y 7 del Reglamento de Trabajos Petroleros Vigentes. Estos artículos ordenan la aplicación de procedimientos que permitan obtener la mayor eficiencia de la explotación y recuperación de hidrocarburos, a fin de que no se vean lesionados los intereses generales del país.