LA OPACIDAD EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL: EL CASO DE LA MORTALIDAD MATERNA

Debido al fracaso de la política pública orientada a mejorar la salud materna, vigente desde hace treinta años, y con el apremio del evidente rezago en el cumplimiento de las Meta del Milenio para reducir la muerte materna (1), durante el sexenio 2000-2006 se empezó a desarrollar una revisión y reflexión de las estrategias y acciones enfocadas a abatir este problema.

Un problema relevante que afloró durante este proceso fue el de la falta de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en todos los ámbitos propios de una política en salud: presupuesto, condiciones de los recursos humanos (personal de salud), insumos médicos, de la infraestructura, población objetivo, entre otros. Es más, la preocupación versaba en trabajar con indicadores de proceso e inclusive incorporarlos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Todo este proceso se vio dificultado y obstaculizado de manera significativa con la puesta en marcha del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), el cual entró en vigor en 2003 y cuyo brazo operativo es el Seguro Popular. Dicho sistema es un nuevo esquema financiero que afecta a la Secretaría de Salud y, por lo tanto, a la denominada población abierta ya que implica cuatro problemas principales.

En primer lugar, implicó la creación de un órgano que, aunque maniobra al interior de la Secretaría de Salud, opera con importantes atribuciones al canalizar gran parte del financiamiento de dicha secretaría, que es la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Segundo, se rompió con la vinculación existente entre programas en salud y el gasto asignado a éstos. Este es un aspecto central pues es muy diferente tener una visión programática de problemas específicos en materia de salud, a una visión netamente financiera que se basa en indicadores de afiliación –para el año 2010 se debe haber afiliado al 100 por ciento de la población mencionada. Tercero, y derivado del punto anterior, las formas de rendición de cuentas que existían y que aun estaban muy incipientes, desaparecieron debido al tremendo peso del Seguro Popular. Por ejemplo, en el año 2007 el 48.18 por ciento del gasto asignado al Ramo 12-SSA se destinó únicamente para dicho seguro, y para el año 2008, en el PEF aprobado, aproximadamente el 63.70 por ciento. Es importante mencionar que sus resultados son los que preferentemente se utilizan como medidores del éxito en la política de salud para la población que no cuenta con seguridad social.

Finalmente, al operar el gasto del Seguro Popular de manera descentralizada en cada entidad federativa, y al presentarse desde el presupuesto del año 2004, de forma absolutamente agregada en los documentos presupuestales, la opacidad en términos del uso de los recursos es prácticamente absoluta. La ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Federal (LTAIPF) permite conocer básicamente lo mismo que publica la Comisión Nacional de Protección Social en Salud en el portal de la Secretaría de Salud. A nivel estatal, las leyes de acceso a la información son sumamente limitadas tanto en lo que permiten dar a conocer como en la operatividad. Por ejemplo, en Guerreo sólo se puede solicitar información por escrito en las oficinas de la Secretaría de Salud en Chilpancingo, y en Oaxaca entra en vigor hasta el año 2008 por lo que es prácticamente imposible conocer información actualmente.

Todo este panorama planteado conlleva a dos problemas adicionales de suma gravedad:

De nueva cuenta, continúa imperando el desconocimiento del uso de los recursos destinados al Seguro Popular. Fundar Centro de Análisis e Investigación, durante el año 2006 y 2007, mediante la LTAIPF solicitó los Acuerdos de Coordinación con sus Anexos. Dichos documentos son firmados año con año por el Secretario de Salud y cada gobernador estatal y en ellos se desglosa la información de la designación de los recursos y los compromisos en estrategias y acciones generales en salud, meta de población a afiliar y medicamentos a surtir. La primera respuesta en mayo fue que los acuerdos no se habían firmado, se reiteró la solicitud y la segunda respuesta, recibida a principios de julio, reportaba la misma situación. Hecho que da pie a formar conclusiones relacionadas con el uso discrecional o el desvío de recursos.

Otro asunto, es la separación en la rendición de cuentas entre dos tipos de datos: por un lado, existe una serie de datos sobre información epidemiológica y de recursos en general, más indicadores de calidad, los cuales son puestos a disposición por la SSA. Por otro lado, existen los indicadores utilizados por el Seguro Popular, que como ya se resaltó, son de afiliación. No obstante esta amplia información, es inexistente un mecanismo y un documento de rendición de cuentas que informe si la reforma al sector salud que significó la modificación a la Ley General de Salud para crear el SPSS, se ha traducido en una mejora integral de la atención para la población abierta.

Debido a la denuncia sobre la falta de transparencia estructural, por parte de las organizaciones sociales, y a las propuestas de generar mecanismos de transparencia, por parte de los legisladores y las legisladoras, en el Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008 (2), en el artículo 38 se establecieron una serie de especificaciones para que el Seguro Popular informe. A pesar de que no aborda los aspectos estructurales aludidos, si regula los tiempos de la publicación de los informes por parte de Comisión Nacional de Protección Social en Salud, pues estos eran de irregular publicación. Además, ordena la repartición del gasto del Seguro Popular: remuneraciones de personal, insumos médicos y medicamentos, acciones de promoción, prevención y detección oportuna, y conservación y mantenimiento.

Se espera que este artículo se plasme dentro del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2008. De ser así, se debe esperar también que los ámbitos federal y estatal den cumplimiento a sus obligaciones, y que la H. Cámara de Diputados lo exija. Esto representa un avance; sin embargo, es insuficiente mientras se mantenga la estructura presupuestal y los marcos de descentralización vigentes que amparan la opacidad.

Para mayor información acerca de este tema, favor de dirigirse a genero@fundar.org.mx

(1) Este atraso se sostiene hasta la fecha, es prácticamente imposible que México llegue a cumplirla, al año 2005 la razón de mortalidad materna fue de 63.4, la Meta del Milenio al 2015 debería ser una razón de 22.3 por 100 mil nacimientos estimados por Conapo. La misma Secretaría de Salud, en diversas declaraciones públicas ha reconocido la dificultad en su cumplimiento.

(2) Disponible en la Gaceta Parlamentaria www.diputados.gob.mx

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